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如果机制不健全，仍将导致原有信用

体制回归

。因此，我们认为在对现有农村信用社进行合作制的分

层次改进和农村政策性金融机构的改革的同时，有农业银行按照市场机制作为农村商业金融主体是符合

我国目前经济和金融形势的，也有助于农村信用社改革和农业发展银行改革的需要，同样也会促进我国

农业经济发展和农村金融发展。国家可以在政策上要明确金融机构在县及县以下机构、网点新增存款用

于支持当地农业和农村经济发展的比例。

商业银行

(

主要是农业银行、邮政储蓄

)

要加强对农业和农村经济

的支持

[5]

。

4

.

3

农村合作金融的改革思路

建设社会主义新农村，离不开金融支持。而种种迹象表明，商业金融机构近年来在农村大有

“

退兵撤防

”

之势。值得庆幸的是，在农村这片广阔天地，还有一支坚定的金融支农队伍，那就是农村信用社。农民

们亲切地称农村信用社为

“

农民自己的银行

”

。

特别是从图

5

可以知道农村信用社以前在支农中的地位和作

用。因此做好信用社的改革，加快信用社的发展意义重大。

但是到目前为止，我国农村信用社不仅无法真正具备合作金融的特征，无法发挥对农村经济的支持，而

且大部分农村信用社经营困难，举步维艰。为了扭转这一局面，国务院于

xx

年颁布了《深化农村信用

社改革试点方案》，新一轮中国农村信用社改革开始。基于这一背景，本文在分析农村信用社发展历程

基础上，对我国农村信用社改革的现状和存在的问题进行了分析，并根据我国农村信用社改革的方向提

出若干思考与建议。

图

5

信用社农业贷款及乡镇企业贷款情况表

单位：亿元

1999 xx xx xx

全部金融机构农业贷款

4792.4 4488.9 5711.5 6884.58

农村信用社农业贷款

3039.64 3587.98 4415.57 5579.28

农村信用社占比(

%

)

63.4 79.9 77.3 81

全部金融机构乡镇企业贷款

6161.3 6060.8 6413 6812.26

农村信用社乡镇企业贷款

4187.29 4568.87 4843.38 5140.98

农村信用社占比(

%

)

68 75.4 75.5 75.5

资料来源

:

《中国农村统计年鉴

(1996-xx)

》

[11]

4

.

3

.

1

当前我国合作金融体制改革中的争论

我国农村信用社改革方向的争论已久，其关键问题是要不要合作，选者何种目标模式。综合当前的思路

可以归结为两条

:

第一是认为体制内的改革已经穷途末路，必须进行改弦更张地进行整体投入。认为中国

自建国以来就不存在合作制生存的条件，在当前制度背景下，现有农村信用社体制上不具备向真正合作

制过渡的可能性。而且通过制度变迁恢复信用社的合作性质有很大难度，成本较高。从农村信用社的发

展历程来看，没有必要把农村信用社强行拉回合作金融组织，而应按照兼容合作制组建农村合作银行。

第二种观点认为体制内的改革仍然存在希望，通过小幅度的投入可以实现质的飞跃。小生产需要合作，

社会化大生产更需要合作，面对农村信用合作基金会全一面清理整顿、商业银行在农村收缩营业网点的

新形势，改造农村信用社管理体制，全面恢复其合作金融的性质，解决农民的资金需求，是适应农村金

融改革和农村经济持续、快速、健康发展的迫切需要。

本文认为，在现有的体制下，由于中国经济发展的不平衡，农村信用社应该走多样化道路，各地可以根

据自己的实际情况选择合作制，股份合作制或股份制作为农村信用社改革的模式，在条件成熟的时候发

展私人合作金融。

4

.

3

.

2

农村信用社改革的建议

xx

年，中共中央、国务院联合发布《关于做好农业和农村工作的意见》，提出农村信用社要进一步

深化改革，总的要求是明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责。

随后，出台《深化农村信用社改革试点实施方案》，对改革试点实施的具体工作进行了部署，

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省

(

市

)

深

化农村信用社改革试点工作正式启动。

xx

年，国务院下发《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社

13

改革试点的意见》，决定把改革试点范围扩大到另外的

21

个省，作为第二批改革试点单位。这标志着，

无论是在规模上还是进程上，我国农村信用社改革与发展都进入了一个全新的历史时期。改革过程中要

做好如下的工作：

一、推进产权制度改革

改革信用社产权制度的重点是增资扩股，将股份制融入合作制，要在原有股权范围的基础上，做好清产

核资工作，扩大入股范围，调整股权结构，提高入股额度，广泛吸收辖区内农民、个体工商户和其他各

类经济组织入股。在股金种类上可以考虑设置投资股、资格股。其中资格股是社员获得信用社优先、优

惠服务而入股的股金，投资股是为获取投资收益并承担相应风险的股金。投资股社员享有参与经营管理

权和高于资格股的股金分红权，投资股不能退股，可以转让和继承。对农村信用社来说，则应及时向入

股社员做出承诺

:

一是对入股社员在同等条件下可优先安排信贷资金

;

二是股金未分红之前，

社员在入股金

额的若干倍以内，享受国家规定的信用社利率浮动部分下调贷款利率的优惠政策

;

三是入股社员有参与农

村信用社经营管理、监督的权利，其权益受法律保护，让农民真正成为信用社责权利相结合的主人。

二、健全信用社内控机制，完善法人治理结构

随着农村信用社改革的逐步深入，农村信用社应健全内控机制，通过内控制度的落实提高自身管理水平，

防范各种金融风险，以适应新形势下改善农村金融服务的需要。农村信用社应按照全面性、规范性、有

效性和责任性的原则，建立健全内部控制制度。针对信用社内控制度的现状，应重点健全和完善以下几

个方面

:

建立健全会计管理制度

;

建立严格的贷款发放、审批和收回责任制，农村信用社要成立贷款审批小

组，县联社要成立贷款审批委员会，建立科学有效的决策机制，杜绝违纪违规贷款的发放，确保增量贷

款的投放效益

;

建立执行制度不力责任追究制度

;

建立健全信贷责任追究制度，对违规放贷责任人，视其责

任大小和制度规定，给予必要的经济、行政处罚，并要求其履行保全信贷资产的部分义务

;

同时要加大内

部检查力度，建立以县联社为内控主体的稽核监察机制，检查财务、信贷业务制度的执行情况，帮助农

村信用社健全和完善各项规章制度，对贷款操作的合规性、手续的合法性、风险程序预测的准确性、资

金运用的合理性、信贷资产的安全性、流动性、效益性等进行监督。

三、引入竞争主体和竞争机制，制定合理的经营目标

信用社要以一种有竞争力的方式整合农村金融资源，

充分发挥金融中介的作用，

拓宽为

“

三农

”

服务的范围

和领域

;

提供新的适合农户需要，符合农村实际情况的金融产品，如发展农户迫切需要的养老储蓄、医疗

储蓄、教育储蓄以及农业生产储蓄等专项储蓄品种

:

满足农村日益增长的金融服务需求，以中间服务为突

破口，拓展农村金融市场，推动农村金融深化

;

加强全国电子储蓄网络、商务网络、电子汇兑、结算、结

汇硬件设施建设。在各大商业银行以及外资银行进入农村市场时，保持住自己的竞争优势。信用社在支

农业务上要有创新农村信用社应坚持服务

“

三农

”

的经营方向，

要将其信贷资金的大部分用于支持本地区农

业和农村经济发展。信用社要从农村经济发展和农民的实际需要出发，进一步增强和完善金融服务功能。

立足社区，面向

“

三农

”

，拓宽服务领域，创新服务品种，增加服务手段，充分发挥信用社在农村的机构网

点优势，增加为农民服务的金融业务品种。

四、有效化解历史包袱

根据《深化农村信用社改革试点方案》，对目前农村信用社不良贷款要加大清收力度，同时要尽快成立

农村信用社的资产管理公司，由各级财政和农村信用社出资，具体负责农村信用社的不良贷款剥离和处

置工作

;

或者委托农业银行的资产管理公司代为处置。同时国家要给予农村信用社必要的政策扶持：在管

理上应有别于国有商业银行，应适当降低税率

:

对农村信用社支持农业和农村发展的贷款收入应减免营业

税等。为了帮助信用社消化历史包袱，促进农村信用社的发展，在防范道德风险前提下，国家可给予农

村信用社相应的扶持政策

五、推动信用社的管理权改革

国务院的《深化农村信用社改革试点方案》要求按照

“

明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国

家适当支持、地方政府负责

”

的总体要求，理顺管理体制，将农村信用社管理交由省级政府负责，国家给

14

予适当财政扶持。按照

“

国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自

担风险

”

的监督管理体制，分别确定有关方面的监督管理责任。农村信用社交由省级政府管理，一方面有

利于落实管理责任，发挥地方政府的作用，使地方政府与信用社的关系从行政干预到对其负责，帮助农

村信用社改善经营和发展业务

;

另一方面，也有利于充分调动地方政府的积极性，使地方政府更加重视和

支持信用社的发展。

4

.

4

促进农村非正规金融以及小额信贷的健康发展

4

.

4

.

1

积极引导农村非正规金融

一、农村非正规金融的二重性。农村非正规金融的存在对农村经济的发展具有双层的作用。它既促进了

农村经济的发展，同时也对农村经济乃至整个国民经济产生一定负面效应。积极作用主要表现在：活跃

农村金融市场，为农村个体户、私营经济在内的小型经济主体提供金融支持;在外部加大国有银行农村

金融改革的压力和动力，提高了资金的使用效率。但存在着这样一些消极的影响：由于缺乏专业经营和

不要的外部约束导致高风险;缺乏交易的纪律和法律保障导致纠风不断;扰乱了正常的金融持续。

二、积极鼓励农村非正规金融的发展

正因为农村非正规金融的两面性，我们在对待非正规金融的问题上，要从两个方面入手，鼓励它在发展

农村经济中积极的一面，同时创造条件把不利因素得到转化，建立一个具有自我发展、自我约束、高效

运转的农村新型金融体系，在时机成熟时让它逐步纳入正规金融中来。其具体措施有：

(一)完善相关性的制度和信用基础，创造公平竞争的环境，完善监督体系，加强中央银行的管理，补

充修订相应的法律法规。

(二)按市场化原则

“

准入准出

”

，可以考虑放松对民营金融组织的准入限制，同时也可以依法对风险达到

一定程度或有重大非法违规行为的机构进行清理、关闭、兼并和重组。

(三)建立存款保险制度和进一步完善担保机制。存款保险的建立实施市场化

“

退出

”

的必要措施。也有助

于提升中小金融机构的社会信誉;而完善担保机制则有利于业务的拓展，保证机构的资金安全。

允许农村非正规金融存在，并且合理规范、积极引导，相信它能以其融资速度快、信贷资金低、利率具

有弹性、服务态度好、渠道广、回收快、资金利用率高的特点而经久不衰为农村经济发展，为社会主义

新农村的建设，为建设和谐中国做出更大的贡献。

4

.

4

.

2

促进小额信贷的健康发展

一、小额信贷的产生及其发展

小额信贷产生于

20

世纪

70

年代中期亚洲最贫困的国家孟加拉国，

从

80

年代起许多国家效仿这一做法并

创造了具有各国特色的不同模式。先后出现了孟加拉

“

乡村银行

”

(

gb)

、印度尼西亚人民银行(

bri)

的农

村信贷部、玻利维亚的

“

阳光银行

”

的一批信贷组织和机构。其本质上是一种信贷方式，但因为它在一些地

区成功的实现了正规资金长期以来没能解决的为贫困农户提供有效信贷服务并同时维持自身持续而被许

多发展机构和发展中国家的政府视为一种新的有效的农村金融解决方案。据世界银行统计

:

到

1996

年

6

月底，全世界有近

900

个小额信贷项目机构。

小额信贷在我国的发展可分为两个阶段：第一阶段是从

1993

年至

1996

年

10

月在河南、河北、陕西、

云南、贵州的一些贫困地区进行了

“gb”

模式试点。联合国开发署、世界银行等国际机构也先后在我国开

展了试点工作。探索

gb

模式在我国的可行性

——

半官或民间机构实施，强调项目运作规范化，基本没

有政府资金的介入;第二阶段为扩展阶段，其显著特征市政府从资金、人力和组织上进行推动。至

xx

年

9

月，全国

90%

上的农村次农舍发放小额信用贷款，贷款余额

789

亿元，有

4657

万农户得到了信贷

支持。促进了农村经济发展以及农民收入的提高并加速了农村信用社的成长，使之成为支农经济发展不

可替代的重要力量和农村金融的主力军。

二、促进农户小额信贷的发展对策

小额信贷对农村经济发展有着重要的作用，能有效的促进农村信用环境优化，推动农村资源的有效整合，

支持农村产业结构的战略化调整，增加农民收入并将加速农村金融的健康发展。那么我们就因该解除制

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约它发展的因素，促进它的良好稳定成长。具体的思路如下：

(一)强化宣传，提高全社会对农户小额信贷的认识。

全面推广农户小额信贷意义重大，必须加强领导、积极宣传、提高认识。有人认为农户小额信贷风险大，

收益低，但实际情况并非如此，一项调查显示，小额信贷本息回收率平均在

85%

以上，一些地区甚至达

到

95%

以上，这大大高于我国银行的贷款本息回收率，由此说明我国农村并不缺乏信用;要通过对小额

信贷的宣传教育使广大农民从过去狭隘的小农意识中解脱出来，不仅自身舍得投入，而且敢于负债经营，

实现从不敢贷款到主动要求贷款，从不敢投入到积极选项投入的转变，为小额信贷的发展提供更广阔的

空间

[6]

。

(二)规范农户小额信贷的发放。深入基层调查研究、规范建档。信用社要采取合法手段和有效方式，

对农户的生产经营、家庭收入、财产和负债情况、农户信誉等进行摸底，评定工作要严格遵守程序，保

证质量，建立规范的农户经济档案，公开民主、增加透明度。保证农户信用等级的公开、公平、公正。

同时落实责任、防范风险建立信贷风险控制机制和激励约束机制，明确责任，把风险降到最低。

(三)充分发挥地方政府的积极作用。农户小额信贷面向千家万户，工作量大，政策性强，单靠信用社

来推广显然不够，必须紧紧依靠地方政府，充分发挥地方政府的积极作用，特别是在小额信贷制度移植

的初期，政府的介入必不可少。农户小额信贷，信用是关键，政府可以协助信用社把好贷前资信评定关、

资金使用关和偿贷信用关，及时帮助解决实际困难。地方政府至少可以起到三方面的作用：一是纽带作

用，在农户与信用社之间起桥梁的作用。二是创造良好的信用环境，教育农民要建立自己的信用，及时

的还清贷款。三是制定规则来约束双方的信贷行为，规范双方的权利和义务。但我们要认识到政府在推

广小额信贷的过程中起的只是

“

市场增进

”

的作用，切不可超越职权。

(四)国家加大改革和政策的扶持力度。加强规范工作，让整个信贷工作有法律保障;既保障农户的权

益同时也让信用社得到良好的发展;建立资金的回流机制，增加小额信贷的资金来源;建立适应农村发

展的信贷支持和创新体制;建立多层金融体系，在小额信贷领域引入竞争机制，并对小额信贷进行财政

贴息等。

小额信贷作为一种发展中的新生事务，它的许多带有规律性的东西还需要我们在实践中去研究、探索和

总结，让这种新的金融解决方案更好的服务于

“

三农

”

，实现建设社会主义新农村的宏伟目标。

4

.

5

探求破解我国农村金融抑制的总策略

一、加强农村金融组织再造，完善农村金融服务体系。首先要完善农村合作金融。农村信用社要通过

改革真正成为社员入股、主要为社员服务的农村合作金融组织，着力完善产权和法人治理结构，强化内

部管理和自我约束，牢固树立为

“

三农

”

服务的宗旨。其次是扭转农业银行近年来出现的

“

离农

”

倾向。将农

业银行的业务重心定位于县域经济，发挥其支持农业的传统优势。其三要扩充政策性银行的服务功能。

改变目前农业发展银行只负责国家粮棉油收购贷款管理的经营定位，拓展其业务范围，开办农业综合开

发、农村基础设施建设、农业科技和扶贫等贷款业务，增加支持农业和农村发展的中长期贷款等开发性

金融业务。再次尽快设立县域邮政储蓄银行并对其功能加以准确定位，将抽取的农村资金通过邮政储蓄

银行的贷款业务向农村回流。最后应该引导规范民间融资，使其与农村正规金融形成互补效应和竞争格

局，并适度放宽农村金融市场的准入条件，积极培育

“

只贷不存

”

的农村小额贷款机构。

二、改革和创新信贷管理体制，加大农业资金投入的力度。改革商业银行授权授信方式，适当下放基

层行、社信贷审批权限，减少审批环节，简化信贷手续，加大涉农信贷支持范畴;改进信贷责任追究制

度，将信贷员的权、责、利紧密挂钩，激发信贷员培植和挖掘新的涉农客户资源;适当提高小额农贷授

信额度;根据农村经济自然生产周期和贷款用途适当延长支农贷款的期限，使贷款期限与农业生产周期

相一致;在担保机构上，既要鼓励政府出资的各类信用担保机构和现有商业性担保机构开拓农村担保业

务，还要积极探索市场化的路子，吸引民间资本进入农村担保领域。

三、建立农村资金反哺回流机制，完善农村投融资体制。要逐步建立银行资金反哺回流机制。我们可以

借鉴西方发达国家的做法，以法律形式明确规定设在农村的所有金融机构必须将一定比例的资金投放到

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当地。特别是建立邮政储蓄回流机制，对邮政储蓄资金按比例用于支农信贷投入，推进邮政储蓄机构与

农信社或农发行大额协议存款制度，将资金交由农信社或农发行投入农业或农村地区。同时中央银行要

强化

“

窗口指导

”

职能，

运用再贷款、

再贴现等货币政策工具及时为向涉农部门提供金融资源的金融主体提

供低利率再贷款和再贴现资金，扩大中央银行支农再贷款规模和对象，以缓解农村金融部门政策性支农

资金的匮乏

[7]

。

5

结束语

发展农村金融依然要重视政府与市场两方面的作用，

在充分发挥市场在农村金融中的基础性作用的同时，

政府提供重要的法律保障来维护农村金融的信用和保证契约得以有效地执行。

本文认为：根据新农村建设的需要，对农村金融组织架构进行改革和重新定位，建立由政策性金融、商

业性金融、合作性金融和民间金融等多元化金融机构组成的，功能完善、分工合理、立足

“

三农

”

、适度竞

争、产权明晰、监管有力的新型农村金融体系。农村信用社具有适应农村环境的特殊优势，必须在进一

步完善农村生态环境的前提下充分发挥其为

“

三农

”

服务的主体功能，

要致力于促进农村信用社的改革与发

展。同时采取有力措施推动邮政储蓄在农村吸储的资金回流，结合农村保险的推出吸引商业性金融参与

农村金融活动