温岭法院协助调解员制度调研报告

在构建社会主义和谐社会这项长期而巨大的社会工程中，人民法院担负着通过司法过程和结果化解社会矛盾和弥合社会冲突的责任。如何化解法院所处理的社会矛盾，做到法律效果和社会效果的高度统一，是一项重大而疑难的现实课题。温岭法院面对当地经济发达，辖区人口众多，案多人少矛盾突出以及由此带来的诉讼压力，积极探索，结合工作实际，借助社会力量，在全院范围内建立起协助调解员制度，并初显成效。本文通过统计相关数据等方法，对建立该制度的原因、实践运作、完善发展等问题深入调研，希望能为探索多元化纠纷解决机制提供帮助。

一、原因分析

1、现实困境

宏观层面，当前我国正处于经济转型时期，各种观念、利益、矛盾的碰撞和冲突较为激烈，各种矛盾和纠纷不断涌入法院，司法成为社会矛盾和社会冲突的聚焦点。司法权能的局限性，决定司法无法尽善尽美地解决所有社会纠纷和矛盾。社会公众对司法寄予厚望，往往把诉讼作为解决纠纷的第一或者唯一的选择。社会公众关心司法公正，但对司法活动及其本身存在的局限性并不真正了解，有时对诉讼盲目崇拜，希望法院扮演“包青天”，随时主动出击深入群众查明真相。公众对司法的期盼与裁判结果经常存在差距，“当事人对法律的程序公正和形式合理性难以完全理解，当自己的主张得不到支持时，往往坚信法院不公，于是不断申诉、集体上访、拒不执行法院裁判等也就成为他们与法院进行抗争的惯用方式。”与此同时，司法改革实践中出现的一些问题，摒弃了我国优良的司法传统，强调“一步到庭”，强调当事人举证，强调坐堂办案，从而与民众越来越远；以及一些社会比较敏感的案件审判中存在着法理与情理、法律与道德、法律与习惯、法律与政策、现代司法理念与传统法律文化之间的冲突，经新闻媒体和社会舆论的放大，客观上加剧了法院与社会之间的冲突。基层民主进程的推进与传统司法的改革步伐并不一致，司法公信力和权威性在一定程度上受到冲击并削弱。

微观层面，XX年来温岭法院平均每年受理的民商事案件约6500件，民商线审判人员每年办结案件250多件，案多人少矛盾非常突出。与此同时，司法实践中存在着法律文书送达难，诉讼当事人寻找难，案件事实真相发现难，矛盾纠纷协调难，裁判结果当事人接受难。群众打官司不知怎样举证，如何应诉。更深层次的是法院与民众之间的距离日渐疏远，案件上诉、申诉率高，信访、上访缠诉不断。

司法在现实困境中需要积极求变，为避免基层司法实践中遭遇尴尬，让更多矛盾纠纷能及时、快捷、便利地得到化解，进一步缓解法院案多人少矛盾。温岭法院于XX年开始聘请人民调解员为法庭的协助调解员，协助法庭开展调解工作的设想，并分别于XX年、XX年在箬横法庭和新河法庭进行试点。经过试行，两个法庭的调解撤诉率提高了15个百分点。在认真总结试点经验，进一步完善提高的基础上，该院于XX年底开始在全院六个法庭推广协助调解员制度。

2、传统继承

在我国的多元化纠纷调整机制中，我国创造的人民调解制度，在过去很长的时间里，为维护社会秩序、增进人民团结、促进社会发展，发挥了重大作用，被世界各国誉之为“东方经验”，其核心就是发挥基层组织和人民群众自治的力量，调解纠纷，解决矛盾，把纠纷解决在基层，消灭在萌芽状态。上个世纪90年代以来，人民法院强调审判工作专业化、制度化建设的同时，忽略了社会力量协助配合法院开展审判执行工作，人民法院只是坐堂办案，不深入基层工作。而协助调解员制度是对“东方经验”的新的创造，它并不是仅仅局限于人民调解上，而是积极发挥司法的能动性，充分借助各种社会力量，参与诉讼调解，协助执行、送达法律文书、息诉服判等工作。在如今全面落实科学发展观，建设社会主义和谐社会的过程中，协助调解员制度有着广阔的前景。党的xx大报告明确提出，要动员全社会力量，加快推进以改善民生为重点的社会建设。

二、实践与探索

1、运作情况

①从协助调解员情况分析，一是协助调解员的选任，协助调解员分固定与不固定，不固定的由当事人自己选择确定后邀请参加或由法庭通知参加，固定的协助调解员一般从具有较高社会威望和丰富调解经验的优秀的人民调解员中选任，并根据各法庭所辖区内经济发展情况不同，侧重点有所不同，如农业、渔业区的箬横、新河、松门、石陈法庭，一般都选择村干部，工贸区的大溪、泽国法庭一般在行业协会里选任协助调解员（包括具有村干部身份的会员），再由法庭商请当地党委、政府共同确定，共计聘请了153名协助调解员，并颁发了证书。二是明确协助调解员是人民调解与诉讼调解之间的联络者，是法庭开展诉讼调解的参谋者和具体调解过程中的协助者。具体职责主要是：协助调解、执行、送达法律文书等。XX年至今，全院共计邀请协助调解员1066人次参与审理案件928件，其中调解752件、撤诉66件。

②从实施的结果来看，适用协助调解员制度的案件数量不多，但“含金量”很高。以XX年为例，箬横法庭适用协助调解员的49件案件，调解率和自动履行率分别为85.71％和88.1％；同期，新河法庭适用适用协助调解员的11件案件，调解率和自动履行率分别为100％和72.73％。

2、实际效果

调查发现，协助调解员制度的实施提高了法庭纠纷解决能力，并进而减轻了工作压力。

①纠纷解决能力提高

调解结案尽管不是法院解决纠纷的终极目标，但作为一种结案方式，在一定程度和范围内，尤其是在熟人社会，可以产生良好的法律效果和社会效果，在提高法庭纠纷解决能力的同时，最大程度上实现案结事了，提高了当事人对案件处理结果的满意度和对司法的公信力。

②工作压力减轻

通过适用协助调解员制度争取调解结案最直接的作用就是减轻了审判执行工作的压力。对26名法庭干警调查显示，99％干警认为协助调解制度可以减轻审判执行工作压力。有相当多的当事人反映“到了法庭，反正还是我们村某某干部说了算，还不如不去法庭，直接找他好了”。这句话有点偏激，但内涵相当丰富：第一，一个在国家审判机关里能“说了算”的村干部，肯定能耐不小，村民也就更加信任他而愿意把纠纷直接交给他来解决，这使得本来到法庭的一部分案件会分流到村级人民调解委员会得以解决，在源头上减轻了法庭的工作压力。第二，村干部在协助调解员制度中充当了相当有利的中间人地位，他既借助于司法对乡民行使权力并强化自己在村民中的地位和威望，又以独享的地方性知识来影响司法权力的行使并强化自己在人民法庭的地位。通过对42名受聘为法庭调解员的村干部的调查显示，80％的村干部认为参与协助调解程序提高了自己的威信。在“两头渔利”的吸引下，村干部对参与调解抱有很高的热情，这也是为什么村干部几乎不拿报酬，而仍愿意到法庭“无私奉献”的原因之所在。这就使得相当一部分案件在受理后仍交由调解员得以妥善处理，减轻了法庭的工作压力，审限缩短这一事实可以提供有力佐证，XX年箬横法庭、新河法庭所有案件的平均审限分别是29.4天和30.8天，而同期适用协助调解员制度案件的平均审限分别只有19.1天和27.2天。

协助调解员制度的一大特点是由法院之外的其他力量介入，以期达成解决方案，这正为人民法庭引入外力解决纠纷提供了制度平台。通过对48名有协助调解员参与的案件当事人调查显示，32名当事人自己提出要求协助调解员参与调解，16名是法庭指定；46名当事人认为协助调解员在调解过程中发挥了积极作用，而且在调解中做到公正、不偏心。

三、反思与进路

1、存在问题

虽然协助调解员制度在一定程度上突破了法庭的人才困境并消除了当事人的司法怀疑，从而促进了农村社会的和谐，但在司法操作层面和制度保障方面还存在一些问题。

①司法操作层面

a、司法独立受干扰

理论上，在诉讼调解中引入村干部不会影响法庭的司法独立，因为村干部在诉讼调解中主持达成的任何一项协议，若得不到法院的确认，就不会生效。但在实际操作中，协助调解员制度是借助村干部的人格魅力和地方性知识来提高解决纠纷的能力，法庭必然会或多或少地迁就于村干部，从而导致一般法官为了提高调解率，不“忍心”对好不容易达成的调解协议加以否定。如此一来，相当多的适用协助调解员制度的案件实际上是在村干部的强势参与下予以结案。“到了法庭，反正还是我们村某某干部说了算，还不如不去法庭，直接找他好了”，这句话的内涵除了前文所述之外，还隐喻着在事实上或者至少在村民的心目中，“我们村某某干部”在国家司法机关里是有权威的，甚至能代替法官作案件的最后拍板。所以，如果村干部在调解程序中表现的太为强势，而法官一味迁就，就有可能影响司法独立。

b、当事人意思自治受影响

目前大部分法院仍实行调审主体合一，法官在调解程序中具有双重身份。一方面他是调解者，单独或和调解员一道促使当事人达成调解协议。另一方面，当调解不成时，他又是居中裁判者。这种双重身份可能令法官采取各种方式促成调解，甚至违背当事人自愿原则，迫使有些当事人在法官无形强制力和影响力的作用下，“自愿”地接受与其本意不符的调解方案。

②制度保障层面

协助调解员制度的落实、推广需要党委政府重视，社会各界的广泛参与，但目前仅是法院在积极推动，党委政府被动参与，尤其是协助调解员的经费除个别乡镇党委出资解决，大部分协助调解员是无偿奉献，而且即使有补贴，调解一个案件得到20元的补贴，与花费的时间和精力远远不成比例，在权利义务不对称的情况下，势必会影响其工作积极性的发挥。

2、完善措施

协助调解员制度的实践表明其在基层司法中具有不可替代的地位和作用，但也存在诸多问题。因此，需从多方面加以完善。

①原则坚持。根据上文对协助调解员制度的运作方式、实际效果、制度优势以及存在问题的分析，完善协助调解员制度应坚持以下几个原则。一是坚持依靠党委政府。在我国党对司法工作的领导是一项根本法治原则，司法工作能否有所突破，党的重视程度是关键，司法权威能否真正确立，党的推动作用是核心，司法权能能否逐步完善，党的保障功能是重点。争取以党委政府名义发文，对协助调解员的内涵、日常管理、运行机制、经费保障等统一规范，将协助调解员制度纳入综治、平安考核，建立“党委牵头、司法引导、多方参与”多元化纠纷解决机制。二是以农村社会为背景。协助调解员制度的完善应充分考虑到运作环境——乡土社会。三是以当事人意思自治为准则。协助调解员制度是法院将诉讼外的人民调解等纠纷解决渠道与司法的强制力和正式的诉讼程序有机结合在一起的产物，兼具司法权的强制性和当事人的自愿性。但目前，强调当事人的意思自治更有针对性和现实意义。四是以维护司法独立为底线。乡村精英参与到基层司法程序中也具有另一种危险，即可能会导致司法权旁移，所以维护司法独立是协助调解员制度所面临的一个长期而艰巨的任务。

②提高素质。提高法官和调解员素质，对法官而言，不光需要具备一定的司法技能（尤其是调解技能），而且可能更为重要的是组织与协调能力。在调解过程中，一方面要调动调解员的积极性形成调解团队，另一方面，又要牢牢把握“分寸”，维护司法的独立性和权威。故应把上述能力的培养纳入法庭法官的培训目标中。对调解员而言，要加强职业道德教育（尤其是保密意识）和业务培训，防止破坏司法程序、司法公信行为的发生。

协助调解员制度作为落实科学发展观、践行司法为民宗旨的有力举措，其着眼点调动社会力量参与调解，最大限度拓展调解主体，夯实审判工作的群众基础，体现了司法的能动性和对社会需求的回应，呈现出“让司法走到大众中去，又让大众走进司法中来”的理性之路。但如何使其在基层法庭广泛运用，还需要不懈地坚持和不断的完善。