关于加强我市生态保护制度建设的调研报告

为深入贯彻落实党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》、市委相关决策和市人大常委会今年的工作部署，市人大常委会成立了由张桂芳主任任组长，吴树坚副主任、周素勤秘书长参加，部分委办室领导以及5位专职委员组成的调研组，对加强我市生态保护制度建设课题进行调研。自3月份以来，调研组走访了市农业局、林业园林局、国土房管局、规划局、财政局等部门，与市发改委、建委、水务局、环保局、法制办进行座谈讨论、听取意见;先后深入到花都、南沙、从化、增城，以及到省内的深圳、珠海、惠州、肇庆市进行实地调研;张桂芳主任、吴树坚副主任还分别带领调研小组赴厦门、宁波、苏州和天津、上海、贵阳等城市学习考察。通过以上调研活动，调研组深入了解了我市在生态保护制度建设方面取得的成效和存在的问题，直观地学习了兄弟城市在生态保护方面的经验,并在此基础上研究提出了加强我市生态保护制度建设的若干建议。

一、我市生态保护工作的基本情况和存在问题

我市一直比较重视生态保护工作，XX年就通过概念规划提出建设“山、城、田、海”的城市格局和“三纵四横”七大生态走廊，并大力开展生态复绿、绿地建设、污染治理以及河涌整治等工作;XX年新一轮城市战略规划与总体规划制定了禁建区、限建区、适建区和已建区划定，基本生态控制线规划等内容，随后几年又先后完成了全市绿道网建设规划和《广州市生态专项规划》;生态公益林划定起步较早，经济补偿标准相比于兄弟省市处于较高水平，据统计，全市按最新标准计算补偿金额年均约2亿元，基本农田保护经济补偿金额年均约5亿元，较好地促进了生态公益林和基本农田的保护;大力推进湿地保护工作，新建了白云湖等一批人工湖和湿地公园;初步建立了生态保护责任考核制度;市人大及其常委会在推进生态保护方面也主动作为，积极介入，先后制定了《广州市白云山风景名胜区保护条例》等有关法规，采取各种监督举措促进生态补偿制度的完善，通过落实代表重点建议的方式建设如火龙凤森林公园等一批绿化项目，推进环境保护和生态建设重点工作。这些卓有成效的工作，促进了我市生态环境的不断改善，获得“国家环保模范城市”、“国家园林城市”、“国家森林城市”等诸多荣誉称号。

XX年9月，市委、市政府作出全面推进新型城市化发展的战略部署，提出了一系列环境保护和生态建设目标，并就推进低碳发展建设生态城市专门出台了实施意见;XX年1月，市委十届五次全体会议通过《贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的意见》，提出要建立健全生态保护红线、自然资源集约使用和生态环境保护监管制度，建立生态环境保护市场化机制和生态文明评估考核及责任追究机制，为全面推进生态文明体制改革吹响了号角。

面对新的形势和任务，我市生态保护工作还存在一些问题和不足，主要体现在以下几个方面：

(一)生态文明建设规划出台相对滞后，生态保护红线划定工作没有完成，生态保护区受到损害的情况未得到根本遏制。

多年来，虽然规划、国土、发改、环保、林业等相关部门分别出台各种生态保护相关文件和规范，但却一直没有出台统领全市生态保护方面的纲领性文件。今年初市委明确要求市发改委和环保局共同编制《广州市生态文明建设规划》，目前还处于起步阶段。生态控制线规划编制按省政府的规范要求也还在进行中。生态保护红线是维持基本生态需要的最小空间范围与最高或最低数量限值，包括生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线。生态保护红线中最重要的内容是划定“生态功能红线”的控制范围，生态保护红线是生态控制线的核心内容，根据《广东省生态控制线划定工作指引》，生态功能红线的划定范围应纳入生态控制线一级管控区。确定生态控制线面临的困难包括：如何处理线内存在的村庄、厂房、违章建筑以及未建的合法用地的问题;控制方案与各级政府或业主的发展诉求存在巨大矛盾;生态红线的划定涉及到多达十几个职能部门，各自的保护要求和规范都不相同，整合多个部门的技术标准具有相当大的难度。我市于XX年开始了新一轮《环境保护总体规划》的编制，其核心内容之一就是由环保局牵头开展“生态保护红线”的划定工作，但由于各种原因至今没有完成。虽然我市于XX年完成《广州市生态专项规划》，划定市域基本生态控制线面积为5000平方公里;XX年开展“三规合一”工作，通过“三上三下”核定的基本生态控制线总面积为4508平方公里，占市域面积的60%。但以上方案均不能作为最终的实施方案。按照省政府《关于在全省开展生态控制线划定工作的通知》要求，我市需要在省住建厅的统一规范指引下，正式开始生态控制线的划定工作。

生态保护区管理混乱，破坏生态环境的现象时有发生。生态保护红线至今在国家层面没有立法，各职能部门都对生态用地行使各自的审批管理权限，缺少条块协调，存在不少管理漏洞。侵占生态保护区的情况有两种：一方面，违法建设问题长期得不到有效解决，控制线内的村庄或其他建设区不断“长大”;另一方面，保护生态的法律责任只对下、不对上，各级审批部门没有为涉及生态控制线的项目设定专门的审批程序，调整规划的随意性很大。各种经过批准的“合法的”项目，对生态保护区造成一定破坏，以各种理由侵占生态控制线的情况没有得到根本遏制。

(二)生态补偿范围较窄，补偿方式单一，尚未形成科学长效的生态补偿机制。

生态补偿是生态保护重要的经济手段，我市生态公益林补偿工作启动较早，补偿标准在国内居较高水平，近年在基本农田保护和生活垃圾终端处理经济补偿方面作了积极尝试，取得一定成效，但关于生态补偿的系统性研究还相对滞后，在补偿范畴方面，涉及领域有限，范围较窄，一些重要生态领域，如湿地、水源地保护等的价值补偿尚未涉及。在补偿机制方面，基于政府间生态保护事权划分与支出责任相匹配的“环境财政”或“生态财政”制度设计还不完善，尚未形成以生态功能区划为基础、对重要生态功能区域实行整体服务价值评估并予补偿的一般性转移支付机制;补偿要素与标准、补偿流程与对象、补偿方式与资金来源等均有待研究完善，生态补偿的市场化模式尚未健全。因此，生态补偿所应发挥的弥补地区间、个体间经济发展差异的作用未能充分体现，生态保护全民共识和积极参与的效果不甚理想。

(三)生态保护管理体制不顺，缺乏强有力的统筹协调机制，基层管理力量薄弱。

按照现行体制，我市的生态资源分别由国土、农业(海洋与渔业)、林业园林、水务等部门实施专业性、行业性管理，环保部门虽然被赋予“监督对生态环境有影响的自然资源开发利用、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作”的职责，但由于缺乏相应的法律保障和制度安排，实际上难以承担对生态保护工作进行统筹、协调和监督。虽然我市早在XX年就建立了由分管市领导任召集人的湿地保护管理联席会议制度，但近十年来没有开过一次会，基本没有发挥其应有的统筹协调作用。各相关部门之间也存在不少生态保护职责不清、管理交叉的情况。如湿地保护方面，林业园林部门被赋予“组织、协调、指导、监督湿地保护工作”的职责，但我市的湿地资源包括近海及海岸湿地(占45.6%)和库塘、河流、湖泊湿地(合计占54.4%)，主要由农业(海洋)和水务部门依照各自职责进行管理;耕地污染治理方面，环保、农业、国土部门都有相关职责，但在操作层面上并没有清晰界定。

各类生态保护区域管理体制不一，基层一线管理力量总体偏弱。各类生态保护区被各个部门冠以各种名堂实行不同的管理体制，如林业园林部门主管的生态公益林、公园、森林公园、风景区、森林及陆生野生动植物类型自然保护区、湿地公园等，水务部门主管的水源保护区、灌区、库区和河道、湖泊、水库、堤防等，农业(海洋与渔业)部门主管的海洋与渔业类型自然保护区，国土部门主管的基本农田保护区。这种部门分割、各自为政的体制弊端，在行政管理层面表现为管理目标和技术规范不相一致、管理资源无法整合，在基层一线管理层面表现为管理力量参差不齐、总体偏弱。与白云山风景名胜区、城市公园相比，我市在生态公益林、森林公园、湿地、自然保护区管理上的投入可谓是“天壤之别”。如目前全市仅有834名专职护林员，平均每人负责管护3000亩生态公益林，而工资仅为1000-1500元/月。

全社会的生态保护意识仍有待提高，发动社会力量参与生态保护的机制有待探索。各相关部门虽然重视提高全社会的生态保护意识，但仍局限在单向的宣传教育上，方式单一、手法落后，效果不尽人意，还没有建立健全上下联动的公众参与机制。同时，我市生态保护工作仍然比较单一依靠政府投入，还没有建立发动社会力量参与生态保护的激励机制，或者引入社会资金进行保护性开发，通过市场化机制促进生态保护，造成大量的生态资源由于投入不足而陷入被动保护、难以保护的困境。

(四)生态保护相关考核制度不健全，未能充分发挥考核的积极作用，责任追究机制仍未建立。

生态文明建设绩效考核制度有待健全。XX年，市委、市政府要求制定生态城市建设实绩考核制度，对各级领导班子和领导干部进行考核，但该项制度还没有专门建立。在去年开始实施的推进新型城市化发展考核中虽有生态建设内容，但有关指标覆盖面过窄，难以全面反映整体工作成效，未能充分体现对不同主体功能区考核要求的差异性，以都会区与副中心为例，二者的生态建设指标80%以上相同，权重相差仅7分，经济建设12项指标中11项完全相同，权重仅相差2分。

环境保护目标责任考核尚未制度化运行。该项考核每年需经市政府批准后才能组织实施，考核内容中政府环境管理责任指标量化、细化不足，考核方式上倚重听汇报、看材料和集中检查，透明度和公众参与度不足，考核结果与民意调查结果存在较大差距，对领导班子政绩评价和干部选拔任用的实际影响有限，未能充分发挥其应有的评价和激励作用。

生态保护责任追究机制需要强化。目前我市还没有系统完整的党政领导干部生态保护责任追究制度，实际工作中存在文件依据实操性差、问责启动机制不完善、案件移送机制未理顺，纪检监察部门专门性力量不足等问题，受此影响，在生态保护方面对领导干部进行责任终究的实际效果有限，还没有形成明显的惩戒效应和广泛的社会影响。

二、国内兄弟城市生态保护制度建设的经验做法

(一)党委、政府高度重视，人大积极推动，生态文明建设成为城市发展战略的重要组成部分和行动纲领。

宁波市委早在XX年就制定了《关于加快推进宁波生态市建设的若干意见》，市人大作出了《关于建设生态市的决定》，并每年监督政府实施情况，至今已坚持了十年。厦门市以XX年《厦门生态市建设概念性规划》和XX年《厦门生态市建设规划及实施纲要》为起点，开启了十余年的“生态立市”的发展之路。深圳、珠海、惠州等城市也较早提出了创建国家级生态市的工作目标，制定相关建设规划并作为重大事项报本市人大审议通过，由市政府组织实施。

近年来，各市在创建生态市工作基础上，纷纷出台了进一步推动生态文明建设的纲领性文件。苏州、珠海市于XX年分别编制了《苏州市生态文明建设规划(XX-2020)》、《珠海市生态文明建设规划(XX-2020)》;其他各市目前也都已经开始或完成《生态文明建设规划》，用于指导、协调各项生态保护措施的实施，形成指导全市生态文明建设的纲领性文件，统领生态保护总体工作。XX年5月，宁波市委作出《关于加快发展生态文明建设美丽宁波的决定》，提出“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”的发展理念。同年10月，为全面落实该《决定》，宁波市人大作出《关于加强生态建设和环境保护的决议》，XX年市政府启动新一轮生态文明建设规划和生态功能区划修编工作。

同时，各地人大注重制度建设，通过行使地方立法权将生态文明建设纳入法制轨道予以保障和推动，贵阳市人大XX年在全国率先制定了《贵阳市促进生态文明城市建设条例》(XX年修改为《贵阳市建设生态文明城市条例》)，值得一提的是，贵阳市委为了推动该法规的实施，还专门出台了《关于贯彻实施〈贵阳市建设生态文明城市条例〉的意见》。此外，珠海、厦门等市人大也陆续制定了建设生态文明的综合性法规，苏州市人大拟于今年制定出台《苏州市生态补偿条例》。

由于各地市委市政府高度重视，精心谋划，各地人大积极响应，主动作为，形成工作合力。经过多年不懈努力，生态文明理念已经深入人心，生态文明建设成为城市发展战略的重要组成部分，并融入经济社会发展的全局，较好地体现了“五位一体”的发展要求。

(二)较早编制实施生态控制线落地方案，切实保护生态用地。

深圳市从XX年起在全国率先划定基本生态控制线并颁布了《深圳市基本生态控制线管理规定》，严格按方案实施，有力地保护了生态环境。XX年8月，深圳市又根据多年实施情况，总结经验教训，对控制方案做了调整，公布了《深圳市人民政府进一步规范基本生态控制线管理的实施意见》，使生态控制线更加适合新时期发展的需要。XX年，天津市也完成了《天津市生态用地保护红线划定方案》，并经人大审议通过，付诸实施，把生态保护区永久保护起来。

(三)生态补偿涉及领域较多，制度体系比较完整。

贵阳市自XX年起构建项目扶持和财力性转移支付补偿相结合的生态补偿机制，其中财力性转移支付的分配指标包括森林、水资源、大气、工业生产、农业农村等5大类16项指标，运用因素法和系数法进行测算，统筹安排用于生态保护区群众基本公共服务均等化等支出。深圳市实施生态发展转移支付，补偿重点区域包括：基本生态控制区、水源保护区、基本农田保护区，以及垃圾处理场、污泥处理场等大型市政设施所在区域;生态转移支付70%为生态保护补助金，按因素法分配，根据各区财力水平适度均衡，30%作为考核奖励资金。苏州市XX年起对基本农田、水源地、重要生态湿地、生态公益林等多领域实行生态补偿。宁波市生态补偿范围包括：自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发保护、全流域水环境保护等。上海、天津、厦门市均把水源地保护列入生态补偿范围。

(四)综合考虑生态补偿要素，补偿力度大，落实有保障。

厦门市对水源保护区村民因受水源保护法限制而放弃发展机会的损失进行评估，按禁养生猪、牛蛙的市场价格综合确定货币补偿标准，另有医疗保险、退耕还林奖励、优先新农村规划建设等政策补偿。惠州市对河流中上游保护补偿标准进行评估，核算内容包括：保护地对环境保护所付出的努力即其直接投入、水污染物排污权有偿使用即排污权交易、森林生态价值、机会成本损失、生态环境保护建设费用等。苏州市补偿力度大，XX年调整生态补偿标准，列入保护范围的水稻田按400元/亩/年补偿，界定为县级以上生态公益林的按150元/亩/年补偿;水源地村、生态湿地村分三个档次设定保护标准，考核是否达标后对村集体按60-140万元/年进行补偿;对水源地、重要生态湿地、生态公益林所在地农民，凡人均纯收入低于当地平均水平的还另予适当补偿。上海市将基本农田、公益林、水源地等列入生态补偿转移支付范围，并分别从保护面积、养护质量、区县配套投入、具体工作要求等方面设置权重进行考核，保证资金绩效的落实。

(五)生态保护管理体制比较健全，统筹协调力度大。

宁波、苏州市成立以市委、市政府主要领导任组长的生态市(生态文明)建设工作领导小组，办公室设在环保局，进一步强化其统筹协调生态文明建设的职能。贵阳市整合环保局、林业绿化局、园林管理局，以及发改委、工信委、城管局、水利局、住建局等部门的相关职能，组建生态文明建设委员会，负责全市生态文明建设统筹规划、组织协调和督促检查;深圳市在原环保局的基础上，整合建设局、水务局等部门的相关职能，组建人居环境委员会，明确其主要职责包括“承担生态保护的指导、协调、监督工作，组织实施生态市建设，组织开展生态文明示范城市建设试点及生态创建工作。”其他各市环保部门均能切实履行“加强指导、协调、监督生态保护”的职责，并设有专门的内设机构负责这项工作。珠海市政府设立环境宜居委员会，由相关领域专家、公众代表和相关部门代表等组成，对生态文明建设的重大决策和重大建设项目等进行审议，听取专家和公众的意见，向市政府提出审议和咨询意见。

(六)重视通过考核制度确保生态环境保护责任的落实。

各市都比较重视以生态文明创建活动为抓手，通过较完善的考核制度确保有关规划和工作目标的实现。深圳市XX年通过政府规章建立了完备的环境保护实绩考核制度，去年在此基础上建立了生态文明建设考核制度，通过多方参与考核评审、设置较大权重的公众满意度指标、加大考核结果公开力度以及强化问责机制等措施确保考核制度的权威性;贵阳市以节能减排、林业绿化、环境保护、空气质量改善为主要内容，整合各项有关创建工作考核，建立了生态文明建设目标考核制度;厦门市在有关地方性法规中明确要求政府建立有关绩效考核制度，实行生态文明建设主要指标完成情况一票否决和单位负责人离任报告制度;苏州市制定了基本实现现代化指标体系，其中生态现代化指标分为6种10项，占20%权重，并专门制定了湿地保护工作考核办法;其他城市也都建立了各具特色的生态环境保护责任考核制度。

三、加强我市生态保护制度建设的对策建议

认真贯彻落实xx关于：“要牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，以系统工程思路抓生态建设，实行最严格的生态环境保护制度。”的要求，更新发展观念。

(一)尽快出台《广州市生态文明建设规划》，制定和实施生态保护红线规划。

生态保护是涉及规划、环保、林业园林、发改、国土房管、法制、建设、水务、农业、交通、城管、文物保护、旅游、财政等十多个职能部门的复杂系统工程。为实现对全市生态保护的统一规划和全面覆盖，要尽快出台《广州市生态文明建设规划》，明确我市生态保护的原则、范围和总体目标，对生态安全、生态经济、生态环境、生态文化、生态人居、生态宣传等一系列问题提出要求和思路，全面指导我市生态保护工作的有序、高效展开。

编制《广州市生态文明建设规划》，必须处理好生态保护与开发建设的关系，一定要把生态保护放在比经济发展更重要的地位，不应因为顾忌保护要求而放弃对生态保护区的申报，更不能因为发展经济需要任由生态敏感区被蚕食破坏。当务之急是划定和实施生态保护红线规划。

1.科学制定生态保护红线。生态保护红线中的生态功能红线是生态控制线的核心内容，按照省住建厅的规范要求，生态功能红线范围应纳入生态控制线一级管制区。因此，应加制划定生态功能红线和生态控制线工作，将各类自然保护区、水源保护区、生态公益林区、森林公园、湿地公园、基本农田保护区、风景名胜区、地质地貌风景区，重要江河湖泊、水库、海岸、沼泽湿地，重要生态廊道、野生动物植物资源保护地，以及为居民提供游憩、防灾避险的场地和各类大型城市绿地划入保护控制范围。生态公益林以外的森林、基本农田以外的耕地等生态用地，也应该尽量纳入生态控制线中来。根据我市的实际情况，生态控制线划定比例原则上应达到土地总面积的55%以上，并且应该用具体的坐标系统表现并管控。应做好生态保护的宣传工作，在确定的生态控制线现场树立明确的保护区标志、标牌，禁止移动、损害，鼓励市民举报破坏生态用地的行为，积极引导全体市民加入到生态保护工作中来。

此外，还必须在符合国家标准、规范的前提下，结合广州的实际情况，科学确定生态保护红线中环境质量、资源利用方面的技术规范，确定最高或最低限值，由相关职能部门严格监督执行。

2.精细管理生态控制线。要坚持刚性控制与弹性引导相结合的原则，分级管理生态控制线。生态控制线应该划分为一级管制区和二级管制区。一级管制区为禁止建设区，实行最严格的管控措施，禁止从事与生态保护无关的开发建设活动。二级管制区以生态保护为主，除保留少量的村庄、具有历史文化价值的地区或其他公共设施外，严格控制有损主导生态功能的开发建设活动，并对此制定长远的政策，给予明确的规划指导。

要参照基本农田的保护方法，确立生态保护用地“占补平衡”的原则，保持生态用地总量不减少。具体包括：保持生态用地的总量不减少，违法建设、规划调整、或经批准等情况下造成的生态用地面积减少，都必须在本市范围内补充回来;补回来的用地性质不变，减少了某种生态用地，补回该种用地;市区内的与市民密切相关的生态用地不允许减少;不断把可能的用地纳入到生态用地中来，使生态用地逐步增加。

3.严格审批制度。对于涉及生态控制线范围内的建设项目或红线调整，要制定实施更高层次、更加严格的审批制度和措施。 政府对涉及生态控制线内的建设项目，应该完善环保局负责的环评程序，更加重视各相关职能部门联合审查意见，实行各相关职能部门一票否决制;对于生态控制线内的项目审批或规划调整，应该以特别慎重和负责的态度进行审查。在生态控制线规划方案报省住建厅审查通过，并经市人民政府批准后，应报市人大常委会备案，以备随时核查。

涉及到对生态保护红线规划或生态控制线规划的调整时，应由市政府作为重大事项报人大常委会进行审议，经讨论通过后才能实施。人大常委会应主动加强对生态保护红线和生态控制线的重点监督，定期或不定期对生态保护区内的项目审批或保护、执法情况进行抽查，如果发现重大问题，可以进行询问、质询，并有权否决政府职能部门的审批意见，责令恢复生态系统原貌，所造成的后果和损失由批准部门负责。

(二)进一步完善生态补偿制度。

1.逐步扩大补偿范围。按照重要生态领域(专项补偿)与重点生态功能区域(一般性转移支付)相结合的原则，在现有三个补偿领域的基础上，研究扩大补偿范围，增加湿地、水源地保护补偿;在界定生态保护红线的基础上，划定重点生态保护区域，将重点生态保护区域整体纳入生态补偿范围，制定突出生态因素的一般性转移支付制度，加大财政对生态保护投入的力度。

2.科学界定补偿对象。补偿对象一般指生态保护过程中的利益受损者、实施保护者，不同补偿领域指向的具体对象有所不同，因基层情况比较复杂，必须进行科学界定，规范操作。如对未发包或未经流转的集体林地，要制定公开透明的生态公益林补偿资金分配机制;对补偿资金归属林地所有者还是经营者存在争议，要结合法规和双方协议合理调处;基本农田补偿资金发放到农户的工作进展不理想，有的村将资金平均分配，有的由村统筹使用，要进一步明确操作规范，加强资金使用监督，等等。

3.稳步提升补偿标准。补偿标准主要基于生态系统服务功能价值评估，其依据要素包括生态保护者的投入和机会成本的损失、生态受益者的获利、生态破坏的恢复成本等。我市现有生态补偿政策在标准制定上一般只考虑补偿经济价值的某一方面，尚未形成综合性的评估与补偿机制，要加强有关研究，指导实践操作。如我市生态公益林补偿主要以生态保护者某种机会成本(林地平均租金：约60-80元/亩/年)为依据，并未考虑生态保护者其他(更高)机会成本(如林地经营速生丰产林平均收益：约300元/亩/年)，因此其标准仍有一定提升空间，要提出稳步提高公益林补偿标准的机制;新增湿地、水源地补偿，要提出以综合性价值评估为基础的补偿标准;重点功能区域的一般性转移支付补偿，要在区域财力保障因素法分析基础上，科学届定转移支付标准。

4.探索补偿方式多样化。逐步构建政府主导的法定补偿与市场化补偿相结合的补偿体系。法定补偿方面，从有利于明晰和落实保护权责角度，对一些重要生态领域的重点保护区域探索以奖代补、以租代补、以征代补等多种模式。例如，对重点区位生态公益林保护试行以租代补，由政府统一承租，集中行使管护责任，避免发生补贴照领、破坏照旧的现象;这种方式涉及租赁价格、租赁期限与财力支撑等问题，林业部门要牵头进一步做好可行性分析。除单一货币补偿外，要探索实行物质补偿、政策性补偿等，如提供社会保障、优惠贷款、就业指导、技术援助和生态项目支持，统筹谋划农民基本生活保障及其职业规划、长远发展。市场化补偿方面，要积极探索资源使(取)用权、排污权交易等市场化的补偿模式，引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿。

5.拓宽补偿资金来源。现阶段我市补偿资金来源主要是财政专项投入，要整合现有各专项资金，包括农业、林业、水利、环保、扶贫、城建、科技等用于生态保护和治理的资金，形成聚合效应，改变分散多头管理现状，提高资金使用效益;集中部分土地出让金，从土地开发收益中提取部分资金用于环境治理和生态保护;指导区级资金配套，争取上级资金支持，如争取纳入全国湿地生态效益补偿试点单位。长远来看，由政府主导建立生态补偿基金，其来源构成，除现有财力整合外，还包括以国家税制改革为依据，向生态效益受益者收取生态补偿税费(现阶段可配合国家财税管理部门，结合我市实际情况开展可行性研究)，接受社会各界捐助等。

6.适时制定综合性生态保护补偿办法。建议市政府及相关部门以《广东省生态保护补偿办法》、《广东省生态保护补偿机制考核办法》为依据，适时制定我市重要生态领域与重点生态功能区域保护相结合的补偿办法，以及相关配套考核管理制度，确保生态补偿执行的刚性。

(三)进一步健全生态保护管理体制。

1.建立健全统筹协调机制。建议成立市生态文明建设工作领导小组，由市长任组长，分管副市长任副组长，相关部门主要领导任成员，定期召开会议，研究制定促进生态文明建设的相关政策措施，统筹协调生态文明建设工作;领导小组办公室设在环保部门，负责领导小组的日常工作，组织实施生态文明建设规划。同时，全面梳理和清晰界定各有关部门的生态保护相关职责，确保边界清晰、权责统一，不重叠、不交叉。此外，要完善市湿地保护管理联席会议制度，切实发挥统筹协调作用。

2.理顺各类生态保护区域管理体制，充实基层一线管理力量。要对全市各类生态保护区域进行全面调查、梳理、认定、分类，明确管理目标，统一技术规范，并按照专业管理与属地管理相结合的原则，研究制定“一揽子”管理体制方案，整合管理资源，理顺管理关系。同时，要充实基层一线管理力量，特别是加强生态公益林、森林公园、湿地、自然保护区的管理机构建设，增加人员配备，提高工资待遇水平。当前，各有关区要推广海珠国家湿地公园的做法，根据国家林业局《国家湿地公园管理办法(试行)》，积极申报建立国家湿地公园，设立专门的管理机构，配备相应的管理和技术人员，切实做好湿地资源的保护管理工作。

3.探索创新生态保护机制。要在综合全市各个相关职能部门的各种生态保护信息的基础上,建立我市的生态保护信息综合利用平台，统一利用信息资源。要在政府统一规划的基础上，引入市场机制，综合运用多种模式，利用企业资金、社会资金对生态保护区域进行保护性开发，努力实现经济效益、社会效益和生态效益的“三赢”。此外，要通过政策优惠、冠名、表彰、授予荣誉称号等措施，发动社会力量积极参与生态保护工作。

(四)进一步完善生态保护绩效考核与责任追究机制。

1.逐步健全生态文明建设绩效考核制度。加强生态保护是生态文明建设的首要任务，应将生态保护工作全面纳入推进新型城市化发展考核，按照有关目标责任制考核的结果实行综合计分，调整对不同主体功能区的考核内容和指标，对生态功能突出的地区加大生态建设指标权重，减少经济发展指标，在确有需要的镇、街层面探索实行以生态保护实绩为主的考核制度。待我市生态文明建设规划、生态保护红线制度出台后，应单独实行专门的生态文明建设绩效考核制度，将有关要求和目标任务分解到各级政府、市直有关部门和重点企业，定期进行绩效评估和年度考核;建立生态保护信息平台，公开评估考核结果和生态保护情况，并将评估考核结果与领导班子政绩评价和领导干部选拔任用真正挂钩，接受社会监督。

2.尽快完善环境保护目标责任考核等制度。环境保护与生态保护密切相关，应进一步提高环境保护目标责任考核工作的制度化水平，加大对重大决策和规划环评、环境信息公开、环境污染公共监测预警等政府责任的考核力度，坚持污染物指标和环境质量指标并重，通过可测、可查、可比较的细化指标重点考核环境保护工作的实际效果，将日常监测和随机抽查作为主要考核手段，增加公众满意度指标，提高考核的透明度和公众参与度，通过与生态补偿挂钩等激励机制强化对考核结果的实际运用。同时，进一步完善森林资源保护责任考核制度，促进生态公益林全覆盖，尽快建立湿地保护管理工作考核制度，全面加强对湿地资源和生态环境的保护力度。

3.强化生态保护责任追究机制。探索制定领导干部生态保护责任追究办法，采取切实可行措施解决实际工作中存在的问题，将严格、高效的问责机制作为落实有关绩效考核制度的有力保障，对因决策失误、未正确履行职责、监管不到位等行为造成群众利益受到侵害、生态环境受到破坏、环境质量恶化等后果的责任人员，运用党纪政纪处分、责令引咎辞职、移送司法机关处理等手段严肃追究责任。

(五)进一步发挥人大的作用，推动生态文明建设。

1.积极行使重大事项决定权，保障和促进市委关于生态文明建设重大部署的贯彻落实。市人大常委会年内要听取关于生态文明建设的专项报告，并作出相关决议;今后市政府出台涉及到生态保护方面的重大决策之前应向市人大常委会报告;将生态文明建设规划、生态红线划定、基本农田保护、生态公益林建设及湿地保护、大气、土壤和水污染防治等生态文明建设的重要举措纳入市人大常委会重大事项决定范围。

2.加强生态文明建设的立法，为生态保护提供法制保障。市人大常委会要系统梳理我市生态保护法规体系，补充完善立法规划和立法计划，加大生态立法的比重，在市政府制定和实施生态补偿办法的基础上，研究制定生态补偿条例，并加大力度研究制定生态控制线划定与管理条例、湿地保护条例等重要法规;对正在制定的法规项目如南沙新区条例、城乡规划条例等，在审议过程中要强化生态保护理念，针对广州实际及存在的问题，提出相应修改意见和建议。

3.强化监督，实施对生态文明建设监督的常态化。市人大常委会要围绕生态文明建设这个主题，每年选取若干重点事项列入监督计划，从不同角度开展监督工作，对存在的重点问题要采取连续监督、综合监督、市区联动跟踪监督等多种措施，力求监督取得实效。

附：名词解释

1.生态保护红线：维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展，保障人民群众健康具有关键作用，在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数量限值。生态保护红线包括生态功能红线，环境质量红线和资源利用红线。

2.生态功能红线：对维护自然生态系统服务，保障国家和区域生态安全具有关键作用，在重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区等区域划定的最小生态保护空间。

以上名词解释引自环境保护部自然生态保护司生态红线划定技术组于XX年1月发布的《国家生态保护红线——生态功能红线划定技术指南(试行)》

3.生态控制线：为了保障城市生态安全，优化城市空间结构和布局，维护生态系统的科学性、完整性和连续性，在尊重城乡自然生态系统和合理环境承载力的前提下，围绕保护重点生态要素所划定的城市开发边界控制界限。分为一级管制区和二级管制区。按照省住建厅的要求，生态功能红线范围应纳入生态控制线一级管制区。

以上名词解释引自广东省住房和城乡建设厅于XX年5月发布的《广东省城市生态控制线划定工作指引》

4.生态补偿机制：以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用、与“污染者付费”原则并存、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。